DNM-online

Platform over Leiderschap, Bestuur & Toezicht

Pieter Leenheer

Pieter Leenheer is redacteur van DNM
E-mail: pieter.leenheer@planet.nl

‘Over allerlei dingen hoefden we als rector helemaal niet na te denken’

Van administratiekantoor naar stafbureau

In de loop van de voorbije decennia heeft het ministerie een groot aantal taken overgeheveld naar het veld, naar scholen en besturen. In dat kader werden vrijwilligersbesturen, bijgestaan door een administrateur, vervangen door professionele bestuurders, bijgestaan door een stafbureau. In dit artikel beschrijft DNM-redacteur Pieter Leenheer de lange voorgeschiedenis van de staf.

Met dank aan Hein van Asseldonk (eerder o.m. rector Emmauscollege en vicevoorzitter VO-raad), Henk van Dijk (oud-administrateur Stad en Esch), Joost Kentson (CvB-voorzitter CVO Groep Zuidoost-Utrecht) en Bert Nelissen (oud-bestuursvoorzitter van INNOVO).

Van administratiekantoor naar stafbureau
Na de felle schoolstrijd, in 1917 beëindigd met de financiële gelijkstelling van bijzonder en openbaar onderwijs, had de overheid zich vanwege de inmiddels grondwettelijk verankerde vrijheid van onderwijs zeer terughoudend opgesteld. Ze beperkte zich tot registreren, administreren, begroten, uitbetalen, kortom, tot boekhouden, zonder enige inhoudelijke bemoeienis. Dat sloeg echter finaal om na WO II. Nederland stond er toen slecht voor en om te overleven, aldus de overheid, moest het land het hebben van de intellectuele vermogens van de bevolking, en daarvoor moest het onderwijs op de schop. In dat kader werden juristen vervangen door sociale wetenschappers die zich uitdrukkelijk met inhoudelijke vernieuwing van het onderwijs gingen bezighouden (Boekholt & De Booy 1987; Slaman 2018). En vervolgens begon een zoektocht naar een nieuwe rolverdeling tussen overheid en veld, die tot ruim in het eerste decennium van de 21e eeuw heeft geduurd.

De hoogtijdagen van de administrateurs
Veel zaken die inmiddels op het niveau van schoolbesturen thuishoren, zoals bijvoorbeeld arbeidsvoorwaarden en gebouwen, werden in eerdere decennia geregeld in een ondoorgrondelijk universum ver boven de werkvloer. Onder die omstandigheden was het werk van administrateurs op de scholen zelf niet erg ingewikkeld: het was vaak vooral een kwestie van zorgvuldig uitvoeren.

Openbare basisscholen hadden in die jaren trouwens niet eens een eigen administrateur: de gemeente regelde hun financiële en personele zaken en de huisvesting. Voor Rijksscholen zoals het tegenwoordige Stad en Esch in Meppel lag het weer anders. Oorspronkelijk waren ze door Thorbecke als modelscholen bedoeld en daarom waren de financiële en personele administratie ondergebracht bij de afdeling Rijks Voortgezet Onderwijs van het ministerie en huisvestingszaken bij de Rijksgebouwendienst. Het werk van hun administrateur was daardoor een simpele registrerende aangelegenheid. Dat veranderde pas na 1994, niet alleen voor de Rijksscholen, maar ook voor alle openbare scholen (VNG 1998). Al in de tachtiger jaren was de overheid begonnen taken af te stoten en in de negentiger jaren hevelde ze taken zoals achterstandenbeleid en leerplicht over naar lokale overheden. Dat wrong echter met hun taak als bevoegd gezag van de plaatselijke openbare scholen. Vandaar dat die laatste toen ondergebracht werden in een zogenaamd Openbaar Lichaam, een met een stichting of vereniging vergelijkbare organisatie die er een centrale administratie op na kon houden.  

Al in de tachtiger jaren was de overheid begonnen taken af te stoten en in de negentiger jaren hevelde ze taken zoals achterstandenbeleid en leerplicht over naar lokale overheden.

Inmiddels was het bijzonder onderwijs op ongeveer dezelfde wijze georganiseerd, maar daarvoor moeten we wel weer even terug in de tijd. Als particulier initiatief ressorteerden die scholen van oudsher al onder stichtingen of verenigingen, maar die moesten zelf zorgen voor bijvoorbeeld personele en financiële administratie. Dat was overigens soms wel lastig. Het administratiekantoor van de in 1914 opgerichte Parochiale Schoolvereniging Heerlen (de voorloper van de po-koepel INNOVO) moest om het hoofd boven water te houden de financiële en salarisadminístratie voor de Vereniging èn het Groene Kruis erbij doen. Pas eind jaren ‘50 kreeg het bijzonder onderwijs bekostiging voor administratie, beheer en bestuur. Het bureau van de Parochiale Schoolvereniging was overigens behoorlijk invloedrijk. Het hield onder meer het Gele Katern bij, het informatieblad van het ministerie, en verstrekte resumés en adviezen. Mede daardoor had het bureau een kennisvoorsprong op de schoolbesturen en daarmee ook invloed, temeer waar de directeur deelnam aan bestuursvergaderingen en in de regel ook het ambtelijk secretariaat voerde.

Een weer heel ander soort invloed had de directeur van de centrale administratie van de Vereniging tot stichting en instandhouding van het Katholiek onderwijs in Rotterdam en omgeving die een tweetal vo-scholen onder haar hoede had, het Emmauscollege en het Citycollege Sint-Franciscus. Die directeur, meneer Van der Genugten, was, aldus Hein van Asseldonk (oud-rector Emmaüscollege), een machtig man: ‘Van der Genugten wist alle fijne kneepjes van de administratie en zowel de rectoren als het schoolbestuur voeren volledig op zijn koers. Hij maakte trouwens ook het rooster. Daar was hij de hele zomervakantie mee bezig en dan ging hij tussendoor langdurig met vakantie, waarna dus de hele machinerie stillag.’

Decentralisering en zo
Dat veel taken die nu onder besturen ressorteren, nog tot ver in de zeventiger jaren bij het ministerie waren belegd, had ook wel iets makkelijks. Van Asseldonk: ‘Over allerlei dingen hoefden we als rector helemaal niet na te denken. We hadden voor onze twee scholen één volledige ambtenaar bij het ministerie zitten.’ Maar dat verandert in de tachtiger en negentiger jaren. De zorgen over de betaalbaarheid van de verzorgingsstaat leidden tot bezuinigingsoperaties en in dat kader verscheen in 1985 de HOS-nota, de Herziening onderwijssalarisstructuur, waarbij beloning gekoppeld werd aan functie (Sikkes 2001). Van Asseldonk: ‘Dat was een van de eerste grote bewegingen die we meemaakten. Voor het eerst kon je strategisch gaan denken: hoe kun je handig met de overgangsrechten manipuleren? Wie zetten we in de overgangsregelingen (bij wijze van spreken vastgelopen ouwetjes) en wie in schaal 12 (jonge docenten die we een aantrekkelijk perspectief willen bieden)?’

Vanaf dat moment ging het betrekkelijk snel. Halverwege de tachtiger jaren begon de overheid, onder het motto ‘minder regels, meer ruimte’, steeds verder terug te treden (Mellink 2018). In dat kader brachten minister Deetman en Staatssecretaris Ginjaar-Maas in 1988 de nota De school op weg naar 2000 uit en die ging ver. De autonome school, aldus de nota, ‘zal geleid worden door een professionele leiding, goed thuis in managementtechnieken, onderwijskundige ontwikkelingen, personeelsbeleid en financieel en materieel beheer.’ Bovendien moeten de scholen gaan concurreren op kwaliteit, wat overigens niet betekent dat het onderwijs geprivatiseerd wordt: de overheid is en blijft eindverantwoordelijk want onderwijs is nu eenmaal een publiek goed. In dat kader, aldus Deetman en Ginjaar-Maas, zal de kwaliteit van onderwijs voortaan niet zozeer door voorschriften vooraf worden bewaakt, als wel door toetsing achteraf ‘opdat de overheid als financierende instantie kan vaststellen of en in welke mate er ook voor de toekomst een basis is voor voortgaande financiering.’

Nu lijkt het hele streven naar autonomie en deregulering misschien ingegeven door een hooggestemd mensbeeld, maar uiteindelijk was het natuurlijk vooral een kwestie van – overigens begrijpelijke – financiële overwegingen. Het oude stelsel was een declaratiesysteem: de overheid stelde een begroting op en de scholen declareerden hun personele en materiële kosten. Dat systeem leidde aan de kant van de overheid vaak tot overschrijdingen: als er een nieuwe regeling werd ingevoerd, kwamen er vaak meer declaraties binnen dan was begroot. En anderzijds had een schoolbestuur eigenlijk totaal geen bestedingsvrijheid: je kon bijvoorbeeld niet tussentijds een extra docent voor achterstandsleerlingen aantrekken, hoe noodzakelijk die misschien ook was. Vandaar dat de overheid via de tussenstap van het Formatie Budget Systeem (1992), rond 1995 de lumpsumfinanciering invoerde en de nascholingsgelden overhevelde van de nascholingsinstellingen naar de scholen. Dat alles gaf besturen de nodige ruimte.

De nieuwe taken vergden uiteraard behoorlijk wat expertise en daartoe stimuleerde de overheid schaalvergroting omdat je daardoor meer mogelijkheden hebt om professionele bestuurders aan te trekken en een stevig stafbureau in te richten. Die trend roept uiteraard wel meteen de vraag op wat een optimale schaalgrootte is. Alleen zou dat voor po en vo, laat staan mbo, wel eens heel verschillend kunnen liggen. Zo vindt CvB-voorzitter Joost Kentson (CVO Groep Zuidoost-Utrecht) de omvang van zijn vo-scholengroep, namelijk 7 scholen, best doelmatig: ‘Het is goed te overzien, je kunt je een bestuursbureau van zo’n 13 à 14 fte permitteren en interne kennisdeling van bijvoorbeeld examensecretarissen of ict-mensen is goed te organiseren’. Daarentegen heeft een scholengroep van basisscholen zoals het Zuid-Limburgse INNOVO vanwege de kleinschaligheid van basisscholen veel meer dan 7 scholen nodig om voldoende ruimte te vinden voor professionele besturing.

Terugblik
Nogal wat docenten betwijfelen overigens of er van die professionele besturing wel veel terecht is gekomen. Van Asseldonk oordeelt positiever: ‘De overheid was blij dat ze allerlei taken kwijt was: er konden immers flink wat ambtenaren worden ingeleverd en dat paste in het toenmalige streven naar een kleinere overheid. Maar verder liet ze Gods water een tijdlang over Gods akker lopen; er kwamen ook heel weinig randvoorwaarden mee. Dat ging een hele tijd goed, tot in het eerste decennium van de 21e eeuw, toen de schandalen bij bijvoorbeeld Amarantis en BOOR aan het daglicht kwamen. Er bleken in de trend naar professionele besturen ook hier en daar types aan de leiding gekomen die wilden laten zien dat ze baasjes waren. Enfin, die schandalen leidden tot een haast totale omkering van het beleid. Er kwamen preciezere eisen voor verantwoording, met een sterke nadruk op cijfers. En dat leidde bij besturen dan weer tot de behoefte aan steviger bestuursbureaus.’

De rest van dit themadeel brengt in beeld hoe het daarmee staat.